jueves, 22 de abril de 2010

Control del gobierno económico y separación de poderes

Fundación Ciencias de la Documentación
12 de abril de 2010


Aunque sus precedentes clásicos se encuentran en la obra de Aristóteles Política, la moderna teoría de la separación de poderes tuvo como punto de referencia la publicación, en la Ginebra ilustrada de 1748, de la obra del Barón de Montesquieu El Espíritu de las Leyes, que introduce en el Continente europeo estas ideas, que ya habían comenzado a aplicarse en Inglaterra tras la Revolución Gloriosa de 1688, y que posteriormente (como describe con gran agudeza Alexis de Tocqueville en 1835 en su conocido ensayo La democracia en América) los estadounidenses incluyeron en su declaración de Independencia de 1776 y en la Constitución de 1787.

Se trata del conocido sistema de checks and balances (el legislativo controla al ejecutivo y al judicial, y estos últimos se controlan a su vez mutuamente), en donde ningún poder del Estado goza de libertad absoluta, y se encuentra sometido a un conjunto de límites que pretenden conseguir el control del ejercicio público de las potestades y evitar la existencia de abusos y con ello limitar la natural tendencia del ser humano a abusar del poder cuando dispone de él (en la terminología de Thomas Hobbes en su conocido ensayo El Leviatán de 1651).

Este mecanismo de checks and balances se ha venido aplicando también a la actuación del Gobierno y la Administración, de modo que éstos por una parte han contado con un poder de intervención acrecentado en Occidente tras el fin de la Segunda Guerra Mundial en 1945 y la creación del Estado social o Estado del bienestar (Welfare State).

Pero, al mismo tiempo, se ha aplicado un sistema de control (judicial, parlamentario, financiero, social y de otros tipos –a través de la opinión pública, etc-) sobre la actuación gubernamental en los distintos terrenos.

En este escenario general que acabamos de describir, en el ámbito de la intervención pública en la economía es donde resulta más difícil aplicar los principios de la división de poderes y de los controles sobre la actuación gubernamental, y donde la discrecionalidad administrativa resulta más difícil de reducir y controlar (sobre ello, y las posibles medidas a adoptar, puede verse mi libro Administración económica y discrecionalidad, Lex Nova, Valladolid, 2000).

Ello se debe a que en la intervención pública en la economía existen unas circunstancias especiales que favorecen que el principio de legalidad y el de Estado de Derecho deban operar aquí de un modo más flexible que en el resto de sectores de actuación pública: la existencia de circunstancias económicas cambiantes y dinámicas (épocas de crisis y de bonanza), la necesidad de sigilo y discreción con la que deben adoptarse muchas medidas económicas (por ejemplo, financieras, bancarias y crediticias…), o el carácter negociado y pactado de muchas decisiones a adoptar y la necesidad de ponderar entre los muy complejos intereses que normalmente entran aquí en juego.

Como contrapunto a esta situación, las empresas y los demás agentes económicos necesitan, en sus relaciones entre ellas y con la Administración, contar con un marco jurídico estable que les otorgue un grado suficiente de seguridad jurídica que les permita poder canalizar adecuadamente sus intereses y sus aspiraciones.

En este contexto que acabamos de describir es donde deben analizarse las distintas medidas adoptadas por los Gobiernos (y objeto de debate en las recientes reuniones del G-20, G-7, Davos y sus foros alternativos, Cumbre de Copenhague sobre el clima, etc) para hacer frente a la actual situación de crisis económica: la adquisición de activos de entidades financieras y crediticias, las ayudas a empresas en situaciones de dificultad, o la puesta en marcha de incentivos fiscales, entre otras.

Sobre el fondo de la situación actual de recesión económica, si comparamos la actuación de los Gobiernos en la última década con los principios de checks and balances de la división clásica de poderes antes expuestos, podemos apreciar que se ha producido un claro fallo en el sistema de controles sobre la actuación gubernamental y en la supervisión de los distintos poderes públicos sobre las irregularidades e ineficiencias cometidas por las empresas y agentes económicos privados en general.

Y al no funcionar de modo correcto este sistema de controles, los responsables políticos no sólo no han sido capaces de evitar y prevenir la actual situación de crisis (cuyos efectos habrían sido mucho menores en el caso de haber operado con eficacia el checks and balances en el ámbito de la regulación económica), sino que una vez que ésta ha comenzado, se ha agravado con gran rapidez ante la ausencia de un poder público fuerte y equilibrado que pudiera servir de contrapunto a los fallos del mercado.

Ante esta situación, la conclusión a la que puede llegarse es que es preciso reforzar , en el ámbito mundial y en cada Estado en particular, los mecanismos de supervisión y control sobre los distintos agentes (públicos y privados) que actúan en el ámbito económico: gobiernos y administraciones, consejos de administración de las empresas, y empresarios individuales y consumidores en general. Y, con ello, debe también reducirse la discrecionalidad con la que cuenta la Administración hasta unos límites que sean razonables, con el fin de lograr una mayor eficiencia económica y también controlar mejor la corrupción gubernamental y de las empresas.

En particular, deberían reforzarse los controles jurídicos sobre la intervención de los gobiernos en la economía, con medidas como la simplificación normativa y una mayor claridad en el contenido de las reglas económicas y el reforzamiento de los órganos jurisdiccionales y de los controles internos dentro de la propia Administración.

Al mismo tiempo, los demás controles sobre el poder público (control parlamentario, control social –a través de la opinión pública y los medios de comunicación-, control financiero –con órganos como las cámaras de cuentas- y de otros tipos) también deberían mejorarse, otorgando un protagonismo y un poder mayor a estos mecanismos de supervisión complementarios del control jurídico.

Porque si los Gobiernos y las empresas cuentan con reglas del juego más claras, se podrán adoptar medidas más eficaces para poder afrontar con garantías la actual situación de crisis económica y, al mismo tiempo, se establecerán las bases para que en el futuro puedan detectarse y corregirse a tiempo situaciones como las que estamos viviendo en la actualidad.